Об авиации общего назначения России
Понятие АОН России в данном юридическом статусе было введено Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1996 г. № 996 «Об утверждении Временного положения об авиации общего назначения». Это постановление с учетом рекомендаций ИКАО впервые обозначило термин «авиация общего назначения», как аналог международного «General aviation» – авиации, выполняющей оборонно-мобилизационные задачи и полеты не за плату. На тот период времени это было очень правильное определение.
В последующие годы развитие АОН в нашей стране характеризовалось взлетами и падениями, которые не способствовали массовому развитию данного вида гражданской авиации. На эту тему имеется достаточно большое количество публикаций. В настоящее время в России деятельность АОН, как «вида гражданской авиации, не используемой для осуществления коммерческих воздушных перевозок и выполнения авиационных работ» (ст. 21 ВК РФ), осуществляется на новом историческом витке и поэтому не имеет такого массового масштаба как в США, Канаде, Европе, Австралии, Китае, Японии, где АОН уже несколько десятилетий развивается в благоприятном правовом и организационном поле с элементами государственной поддержки и активным участием частных инвестиций.
По информации зарубежных источников, АОН представляет собой реальный сектор мировой гражданской авиации, сопоставимый по своей значимости с рынком коммерческих перевозок. Роль и место АОН во всем мире возрастают с каждым годом. Она чрезвычайно востребована для решения задач таких важных отраслей как сельское хозяйство, строительство, охрана окружающей среды, здравоохранение, лесное хозяйство, геологоразведка и пр. По данным Ассоциации производителей воздушных судов АОН (GAMA), в мире эксплуатируется более 320 тыс. воздушных судов АОН и лишь около 60 тыс. воздушных судов коммерческой авиации.
Что сегодня представляет АОН Российской Федерации? В соответствии с международными стандартами и с учетом зарубежного опыта, АОН включает в себя: легкую и сверхлегкую авиацию, деловую и любительскую, спортивную и учебно-тренировочную, а также гидро- и воздухоплавательную авиацию. Воздушные суда АОН могут принадлежать юридическим и частным лицам, допущенным к полетам по задачам АОН, быть типовыми или единичными экземплярами, самодельными и ретро-самолетами, а также ВС, выполняющими полеты по программам частного и делового авиатуризма.
Основываясь на этом подходе (который несколько отличается от принятого Минтрансом России), в соответствии с данными Государственного реестра ВС гражданской авиации по состоянию на 01 ноября 2020 г., парк ВС АОН в России насчитывает более 7 тыс. экземпляров, включая почти 1400 единичных экземпляра воздушного судна (ЕЭВС). В сравнении с коммерческой авиацией (около 2900 ВС) – это более 70% всего парка ВС, учтенных в государственном реестре воздушных судов гражданской авиации.
Более объективно состояние АОН в России характеризуют следующие цифры. Из всего учтенного в Госреестре парка ВС АОН только чуть более 3% заявлены к эксплуатации (имеют сертификат летной годности), в том числе 10% легких, 7% сверхлегких, около 4% ЕЭВС, менее 5% учебно-тренировочных. Из общего количества учтенных в реестре дельталетов, паралетов, планеров и мотопланеров, автожиров, тепловых, привязных аэростатов и дирижаблей – не эксплуатируется ни одного.
По мнению многих авиационных специалистов, действующие в Российской Федерации законодательные и нормативные правовые акты в сфере авиационной деятельности (воздушное законодательство) не обеспечивают правового регулирования авиации общего назначения в той мере, в которой это необходимо для развития этого вида гражданской авиации и формирования ее здорового конкурентоспособного рынка. В Российской Федерации нет понятного нормативного определения, что такое АОН. В результате даже специалисты, имеющие значительный опыт работы в авиации, говоря об АОН, используют различную терминологию: авиация общего назначения, малая авиация, легкая авиация, единичные экземпляры воздушных судов и др.
В первую очередь, речь идет о статье 21 Воздушного Кодекса Российской Федерации, содержание которой не дает полного представления об АОН, а также не закрепляет возможность осуществления в рамках АОН какой-либо коммерческой деятельности, и, тем самым, существенно сужает спектр возможностей для участников АОН, делая данный вид авиации экономически не привлекательным. Особенно в сравнении с определениями и функциями АОН в зарубежных странах, где практически полностью отсутствует привязка к слову «коммерческий».
В итоге, не имея юридической возможности осуществлять коммерческую деятельность, в том числе для решения народнохозяйственных задач, в настоящее время АОН России по существу является авиацией для полетов в личных целях, которая практически не может рассчитывать на какую-либо государственную поддержку.
Использование ВС АОН в России с ее географическими и климатическими особенностями может быть эффективным и экономически выгодным для выполнения различных авиационных работ, в том числе обнаружение и участие в ликвидации кризисных природных и техногенных ситуаций, включая предупреждение и тушение лесных пожаров, оказание срочной медицинской помощи, обучение летным навыкам, мониторинг окружающей среды, фото и геологоразведка, борьба с браконьерами, туризм, реклама и др.
Авиационные работы в рамках АОН имеют огромное значение для ее транспортной системы, особенно в труднодоступных и удаленных от центра регионах. Свыше 28 тыс. населенных пунктов нашей страны не имеют сегодня никаких средств сообщения, кроме авиации. Ее практическое значение и востребованность еще более усилились в 2020 г., когда из-за неблагоприятной эпидемиологической обстановки в мире закрылось большинство зарубежных авиарейсов и стал активно развиваться внутренний туризм, как правило связанный с посещения труднодоступных исторических и уникальных природных мест, зон рыбалки и охоты.
Совершенствование нормативной правовой базы в области АОН должно также затрагивать все ее системообразующие подсистемы и компоненты: разработку и производство ВС, их сертификацию и эксплуатацию, подготовку авиационного персонала, техническое обслуживание и ремонт, аэропортовую инфраструктуру и наземное обеспечение, организацию воздушного движения, перевозки и др.
Сегодня в России работает не более десятка компаний, создающих и серийно выпускающих легкие и сверхлегкие самолеты, которые выпускают в общей сложности не более 30 ВС в год и то, в основном, для частных лиц за рубежом. Как правило, эти ВС не имея отечественного сертификата типа, сертифицируются по европейским нормам и там же находят своего потребителя. При этом, по актуальному прогнозу ГосНИИ ГА, востребованное количество ВС для гражданской авиации нашей страны в период до 2030 г. – более 2500 ВС различного назначения, в том числе свыше 1500 ВС для выполнения задач АОН. Ежегодно для обеспечения внутренних потребностей необходимо производить не менее 150 экземпляров ВС АОН.
По мнению отечественных разработчиков и изготовителей ВС АОН, одними из основных причин отсутствия в нашей стране массового серийного производства ВС, активной сертификации и выдачи по ее результатам сертификатов типа ВС, малого количества ВС АОН, имеющего действующий сертификат летной годности экземпляра ВС, являются:
- отсутствие приемлемой нормативной правовой базы для ВС АОН, упрощенных норм и требований к ним, отличных от требований к «большим» ВС по процедурам их создания, испытаний и сертификации;
- высокая стоимость работ по сертификации типа ВС АОН. По подсчетам их разработчиков, затратность всего объема сертификационных работ для двухместного ВС, с учетом стоимости необходимого количества экземпляров ВС для проведения испытаний на разрушающие нагрузки и ресурсных испытаний, в среднем составляет от 50 млн руб. Это непосильная нагрузка практически для большинства отечественных разработчиков и изготовителей ВС АОН;
- зарегулированность практически всех направлений и этапов деятельности разработчика, изготовителя и эксплуатанта ВС АОН (во многих случаях это одно и то же юридическое, а иногда и физическое лицо), а также авиационных учебных центров и аэроклубов.
Каждый участник деятельности и элемент инфраструктуры АОН по требованиям регулятора должен иметь актуальные документы (удостоверение, свидетельство, сертификат или лицензию), подтверждающие качество и право выполнения той или иной деятельности. А сложность состоит в том, что в стране осталось 3-4 АУЦ, расположенные в основном за Уралом, а комплект представленной документации уполномоченным органом рассматривается до полугода и более. В этой ситуации рассуждать о массовом развитии АОН преждевременно.
Руководством Российской Федерации принимаются меры государственной поддержки этой важной для экономики страны части гражданской авиации. С 2012 г. работает Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам развития авиации общего назначения и навигационно-информационных технологий на основе ГЛОНАСС, которой было принято много важных решений, в том числе и по АОН. С 2015 г. и в настоящее время реализуются мероприятия подпрограммы «Малая авиация», как составной части Государственной программы Российской Федерации «Развитие авиационной промышленности на 2013-2025 годы». Ответственным исполнителем программы является Минпромторг России.
Подпрограммой «Малая авиация» предусмотрено выделение средств господдержки на 2013-2025 гг. в объеме свыше 9 млрд руб. компаниям – производителям воздушных судов и научным организациям на проведение НИР и ОКР по разработке новых технологически и экономически конкурентоспособных ВС для МВЛ и АОН, предназначенных для эксплуатации в различных климатических и инфраструктурных условиях.
Мероприятия данной подпрограммы реализуются в тесной увязке с выполнением мероприятий другими федеральными органами исполнительной власти (Минтрансом, Минобороны, МВД, МЧС, ФСБ России), а также субъектами Российской Федерации по их основным программам в части развития наземной авиационной инфраструктуры региональных авиатранспортных комплексов, расширения региональных и межрегиональных авиационных перевозок, модернизации ЕС ОрВД, развития ведомственной малой авиации двойного и специального назначения, малой авиации в обеспечение административного управления и социально важных сфер деятельности.
Таким образом, проблема развития АОН в России в целом и, прежде всего, разработки и производства авиационной техники АОН, имеет государственный уровень и носит межведомственный, межотраслевой и межрегиональный характер. Их актуальность подтверждается также недавними публичными заявлениями Министра обороны Российской Федерации С.К. Шойгу и председателя комитета по обороне Совета Федерации В.Н. Бондарева о возрождении авиации ДОСААФ и активизации на базе ДОСААФ авиационной подготовки молодежи.
Вместе с тем, реализации мероприятий подпрограммы «Малая авиация» не хватает динамичности и целенаправленности. А поправить этот процесс может государство на основании разработанной Концепции развития авиации общего назначения России на период до 2035 г., согласованной уполномоченными органами и утвержденной Правительством Российской Федерации. На сегодняшний день разработаны и утверждены на региональном уровне концепции развития АОН в республиках Крым и Саха Якутия.
В 2020 г. энтузиастами АОН была возрождена и активизирована деятельность Национальной ассоциации производителей техники авиации общего назначения (НАП АОН). В состав учредителей НАП АОН вошли ведущие авиапроизводители малых воздушных судов в Российской Федерации. Решение проблемных вопросов возрождения массовости АОН, ее развития и доступности станут главными в планах деятельности НАП АОН на 2021 г. и последующие годы.
В этих же целях необходимо обеспечить полноценное научное сопровождение развития АОН, для чего Минтрансу России и Минпромторгу России активизировать работу подведомственных научно-исследовательских организаций ГосНИИ ГА и НИЦ «Институт имени Н.Е. Жуковского». А руководству институтов обеспечить создание соответствующих научных подразделений (центров).
В России также созданы и функционируют некоммерческие общероссийские общественные объединения и организации в лице Федерации авиации общего назначения, Объединенной федерации сверхлегкой авиации, Объединенной национальной ассоциации деловой авиации, Федерации авиационного спорта, Федерации воздухоплавания и воздухоплавательного спорта.
АОН – это действенный инструмент для обеспечения устойчивости функционирования и развития компетенций предприятий оборонно-промышленного комплекса (ОПК) нашей страны, а также его серьезнейший кадровый резерв. Решение проблем развития АОН, в первую очередь массового серийного производства ВС АОН, может быть существенным вкладом в реализацию поручений Президента Российской Федерации по диверсификации производства предприятиями ОПК.
Поэтому состояние дел в АОН нашей страны находится в поле деятельности коллегии Военно-промышленной комиссии Российской Федерации. Комплекс проблемных вопросов в сфере АОН России планируется рассмотреть в следующем году Советом по авиастроению коллегии Военно-промышленной комиссии Российской Федерации.
Полная версия статьи опубликована в журнале "Авиасоюз", декабрь 2020г.
